而后叶海波则从‘根据宪法，制定本法的权源内涵和法源内涵9两方面确证了根据宪法，制定本法的正当性与可行性。

其三，权利客体，即指该宗耕地权利、义务所共同指向的对象。《中华人民共和国水法》第3条充实水流单一国有制具体内涵并明确农村部分水资源使用权之规定。

18孙宪忠：《防止立法碎片化、尽快出台民法典》，《中国政法大学学报》2013年第1期。（二）土地制度条款中的权属规定 《宪法》设定的土地权属规定是相当明确的，即非私有，要么国有、要么集体所有。而后叶海波则从‘根据宪法，制定本法的权源内涵和法源内涵9两方面确证了根据宪法，制定本法的正当性与可行性。对确实需要调整的土地使用权、承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当，尽量减少项目区土地权属调整的范围。当前我国研究宪法依据问题的传统范式主要从制度建构之宪法依据、具体立法之宪法依据两个方面展开。

甚至专门规制我国立法活动的《中华人民共和国立法法》也并未就此作明确规定，第3条之立法应当遵循宪法的基本原则仅仅是表达立法的原则，而非立法法本身的立法宗旨。后者是以列举规定加概括规定的方式明确限定了自然资源集体所有的范围，仅包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂这5类。实施方案由乡（镇）人民政府审查并提出意见后，经县级人民政府批准后实施。

故而，自然资源条款中的权属规定在区分以国有制为原则、法定集体所有制为例外之森林、山岭、草原、荒地、滩涂的基础上，将包括矿藏、水流在内的等自然资源皆规定为单一国有制。（一）自然资源非私有原则于未利用地开发权属设置之适用 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第51条健全自然资源资产产权制度和用途管制制度中规定：对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。《土地管理法实施条例》第2条明确列举国有土地具体范围之规定。凯尔森在其法律秩序的基础规范阐述中早已言明法律从宪法中取得其效力，因为它是由主管机关按照宪法所规定的方式制定的11，立法作为一般规范之所以有效，源自它根据一部宪法而被创立。

从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条第2款界定城镇国有土地之特别规定。究竟法律规定国有的农村和城市郊区土地的范围包括哪些？一方面关联我国国有土地和集体所有土地的界限范围。使用权的交换要因地而制宜，基于各地经济发展状况设定多种交换模式单独适用或组合适用。然如斯观点仅是立足于宪法方面的单向度研究，立法有否依据宪法又该如何判定呢？判断标准的设定应从立法方面来寻找答案。

4莫纪宏：《如何看待物权法的宪法依据》，《检察日报》2005年8月22日。低效耕地整理权属设置即指在土地整理立法中就在农村低效耕地整理过程中涉及到的土地所有权、使用权和他项权利之确认、调整及变更登记问题所作的规定，包括低效耕地整理前之权属与低效耕地整理后之权属调整两个方面。同样地，在土地两类所有制的指引下，对农村和城市郊区的土地法律规定属于国家所有的解读需要审慎。27课题组：《我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察——来自12个省的调研报告》，《法商研究》2012年第6期。

所有权的交换应以不发生交换为原则而尽量控制交换范围，相邻集体若发生交换须在等量或等价交换的前提下经双方充分协商后进行，不相邻集体若发生交换须在等量或等价交换的前提下经各方充分协商后通过各自相邻集体依次进行。《宪法》第9、10条权属规定确立了自然资源、土地之非私有原则，欲在土地整理立法的权属设置中践行该规定在规定的内容上应呈现的根本法属性，当基于这两类非私有原则结合土地整理立法相关规定探寻类型化的适用路径。

因为土地开发、整理后皆可能涉及权属调整问题，故非私有原则的适用也当作相应调整，而各自分为开发前、后与整理前、后两个阶段。7高飞：《也谈物权法平等保护财产权的宪法依据——与童之伟教授商榷》，《法学》2006年第10期。

二是建设用地，主要包括宅基地，乡（镇）村企业用地，乡（镇）村公益事业用地，乡（镇）村公共设施用地。1这样的论证首先要从宪法依据问题的真实存在与研究必要性开始，而后方能以我国土地整理权属设置为样本进入宪法依据问题的实证分析。自然资源非私有原则适用于未利用地开发权属设置即意味着将未利用地作为一种土地以外的自然资源来予以规制，耕地、林地、草原等传统意义的土地不得作为未利用地进行开发，而不适用土地非私有这一特殊性原则。其一，国有未利用地开发前之权属。四荒使用权转让期限最长不得超过50年。就实务研究而言，根据宪法，制定本法并未进入我国宪法典以下第一具体化位阶之法律的所有文本。

在经济发达、大部分农民稳定地转入其他产业并有可靠经济收入的地区，应采租赁制交换模式：在农民自愿的基础上、尊重契约的前提下，整理后耕地由相关集体适度集中地通过协议租赁给具备一定资质的经营主体统一经营，土地租赁费用按协议分配给出让使用权的农民。这一传统范式可追溯至1982年宪法颁布后，许崇德、刘延寿于新宪法的颁布对于社会主义民主与社会主义法制的建设具有极其重大的意义2和现代行政法作为国内法的一个重要部门，它与宪法的关系表现得最为密切3两个方面相继开启的宪法依据研究。

13杨天波、江国华：《宪法中土地制度的历史变迁（1949-2010）——基于宪法文本的分析》，《时代法学》2011年第1期。即指在成片耕地整理项目实施过程中，就历史原因遗留的插花地、飞地和边界附近各集体所有耕地，基于田块连片规则、利于机械化操作规则，进行的所有权交换活动。

12宪法规范在规定的内容上应呈现之根本法属性，决定了立法必须以宪法规范所规定的相关原则性和纲领性内容为线索进行具体内容设计。1415赵谦：《农村土地整理法律概念初探》，《农业考古》2011年第3期。

在各类立法文本没有规定根据宪法，制定本法，也未明确宣示其非根据宪法，制定本法或根据（宪法以外的）XX法，制定本法的情形下，学者们更多地是推定其在事实上是根据宪法，制定该法，一厢情愿地为各类立法或制度积极地找寻其宪法依据。事实上确立了概括式规定的土地集体所有为原则、列举加概括式规定的土地国有为例外的土地非私有原则。又如《中华人民共和国水土保持法》第34条和《中华人民共和国农村土地承包法》第44条、第46条分别就防治水土流失之开发未利用地和开发未利用地的方式做出了原则性规定。可依此原则就相关立法缺失的低效耕地整理权属设置予以清晰规定。

事实上，土地本属一种特殊的自然资源，《宪法》自然资源条款在范畴上已经涵盖了土地制度相关要素。6童之伟：《立法根据宪法无可非议——评全国人大立法不宜根据宪法说》，《中国法学》2007年第1期。

该所有权交换既包括国有转换为集体所有，也包括集体所有征收为国有。2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩，农村居民点用地达2.4798亿亩。

如《中华人民共和国矿产资源法》第3条第1款充实矿藏单一国有制具体内涵之规定。土地非私有是以概括式规定的土地集体所有为原则、列举加概括式规定的土地国有为例外。

其三，权利客体，即指该宗耕地权利、义务所共同指向的对象。《中华人民共和国水法》第3条充实水流单一国有制具体内涵并明确农村部分水资源使用权之规定。18孙宪忠：《防止立法碎片化、尽快出台民法典》，《中国政法大学学报》2013年第1期。（二）土地制度条款中的权属规定 《宪法》设定的土地权属规定是相当明确的，即非私有，要么国有、要么集体所有。

而后叶海波则从‘根据宪法，制定本法的权源内涵和法源内涵9两方面确证了根据宪法，制定本法的正当性与可行性。对确实需要调整的土地使用权、承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当，尽量减少项目区土地权属调整的范围。

当前我国研究宪法依据问题的传统范式主要从制度建构之宪法依据、具体立法之宪法依据两个方面展开。甚至专门规制我国立法活动的《中华人民共和国立法法》也并未就此作明确规定，第3条之立法应当遵循宪法的基本原则仅仅是表达立法的原则，而非立法法本身的立法宗旨。

后者是以列举规定加概括规定的方式明确限定了自然资源集体所有的范围，仅包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂这5类。在自然资源原则性国有制的指引下，对等自然资源，都属于国家所有与由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外的解读需要审慎。